Recetas para evitar la maldición de los recursos naturales

No basta con tener empresarios socialmente responsables que cumplen las normativas vigentes. No basta que las instituciones públicas generen e impulsen leyes que garanticen dignidad, bienestar y progreso, y que ayuden a redistribuir apropiadamente los beneficios entre todos los afectados directa o indirectamente. No basta una sociedad civil -fuerte y local- que se embandere de los reclamos de quienes -despojados de sus derechos- ven afectados por el acto extractivo su territorio ancestral, sus medios de subsistencia o su subsistencia misma. Las iniciativas de cualquiera de estos sectores serán insuficientes si no contemplan el diálogo con los demás actores y sectores involucrados, si no se construye -entre todos y todas- el modelo imperfecto (pero funcional) de desarrollo que más convenga a las comunidades.
Como se plantea en los InContext 43 y 45, aunque el principal fin de la industria minera sea el lucro privado y en segundo término el desarrollo económico, ya no se puede concebir la extracción de recursos naturales sin considerar (y compensar) el daño que puede ocasionar a las comunidades afectadas y sin minimizar su impacto ambiental. Minería debe ser sinónimo de desarrollo económico pero también de progreso social y cuidado ambiental.
Sin embargo, minería y desarrollo no necesariamente van de la mano. El estudio “De la maldición a la bendición de la minería: sobre el rol de los recursos naturales en el desarrollo” elaborado por el Prof. Edgar Bejarano Barrera de la Universidad Nacional de Colombia, denota que las investigaciones de J. Frankel, por un lado y de H. Mehlum, K. Moene y R.
Torvik, por otro, parecen confirmar la tesis de que -bajo ciertas condiciones- el desarrollo económico de algunas naciones se ve negativamente impactado por el boom de la industria minera. Si bien esto no sucede siempre, por lo general se produceen aquellos países cuyas condiciones socioeconómicas y culturales predisponen para ello.
De hecho, el fortalecimiento del sector minero de un país en muchos casos ha actuado en detrimento de su progreso, debido a que produce un crecimiento económico de baja calidad. Para el economista Robert J. Barro, el crecimiento económico es de mala calidad cuando, además de no ser alto y sostenido, atenta contra el medioambiente, deteriora las instituciones, produce inequidad, y no es incluyente, entre otros aspectos. Este fenómeno, cuando se produce de la mano de las industrias extractivas, es conocido como la maldición de los recursos naturales. Un equivalente moderno de aquel peligroso don otorgado -según la mitología griega- al rey Midas, que terminó en la maldición de la avaricia.

La maldición de los recursos naturales

La maldición se inicia con el florecimiento de la minería, ya sea por la prospección de vetas minerales de alto valor comercial, o por la llegada de nuevas tecnologías que otorgan valor a recursos que hasta ese momento carecían de él. En ese momento las ganancias de esta industria se tornan mayores y más fáciles de obtener que las que devienen de cualquier otra actividad económica de producción de bienes tangibles. En el corto plazo esto se traduce en el desfinanciamiento de los sectores industriales menos rentables, y en el mediano plazo en una pérdida de la dinámica de los mismos con su posterior retracción. Este efecto se denomina enfermedad holandesa en referencia a la desaceleración que sufrió la industria manufacturera de ese país en la década del 60 a causa de la explotación de gas natural en el mar del norte.
Pero la maldición no termina allí. A largo plazo este proceso de crecimiento económico de baja calidad puede desencadenar (o consolidar) un raquitismo en el sistema educativo del país. Los países ricos en recursos naturales tienden a abandonar el desarrollo de sus sistemas educativos. No se preocupan por la formación y acumulación de capital humano ni por promover la innovación, pues no sienten presiones para diversificar su económica. En el siguiente cuadro se puede observar que la participación del capital natural en la riqueza total está inversamente correlacionado con el nivel de ingresos de cada país. Por una parte, esto significa que los países más “pobres” dependen fuertemente de sus recursos naturales. Pero por otra parte, si tomamos en cuenta los ejemplos de países mineros con ingresos altos como los Estados Unidos, Canadá o Noruega, podemos ver que a pesar de su éxito extractivista la mayor parte de sus ingresos proviene del capital intangible, el cual está directamente relacionado a la calidad y diversidad del capital intelectual de la nación.

La institucionalidad misma también se ve afectada por la maldición. Los investigadores William Easterly, Ross Levine y Daron Acemoglu, entre otros han estudiado la correlación entre la calidad de las instituciones y la explotación de los recursos naturales, caracterizándola como una correlación fuerte y de doble sentido: las instituciones de buena calidad contrarrestan los efectos de la maldición mientras que las de baja calidad los agravan. Un país con extensos recursos naturales y altos índices de corrupción, es muy propensa a sufrir la maldición. La debilidad institucional en condiciones de abundancia de recursos naturales también favorece la consolidación de estados totalitarios o de democracia débil. Para colmo de males, en muchos casos el recurso natural es tan valioso y fácil de almacenar y transportar que es utilizado como medio para acumular capital, como es el caso del oro, los diamantes, etc. Este valor agregado de los minerales preciosos puede desencadenar conflictos (internos o internacionales) por el control del bien en cuestión, y suele ser la fuente preferida de financiamiento de ejércitos y materiales bélicos a ser utilizados para apalancar posturas políticas totalitarias.

El investigador Frederik Van der Ploug nos ofrece algunas claves para entender esta asimetría de resultados:

• Una de las primeras diferencias sustanciales tiene que ver con el destino de las explotaciones mineras: aquellos países donde la extracción se tradujo en crecimiento acompañaron el desarrollo de esta industria con el de otras industrias manufactureras que consumían y agregaban valor a estas materias primas.
• La fortaleza y calidad de las instituciones públicas encargadas de reglamentar, auditar y redistribuir los beneficios obtenidos entre toda la sociedad también es un factor determinante: Cuando más sólidas e independientes sean estas instituciones mayor será el beneficio que producen a los demás sectores de la sociedad afectados por las externalidades de la explotación minera y por lo tanto mayor será su capacidad de sobrevivir al boom y salir fortalecidas de él.
• La aplicación de políticas macroeconómicas de ahorro de buena parte de los beneficios obtenidos se considera también un factor de éxito: Ahorrar en tiempo de vacas gordas para poder gastar en tiempo de vacas flacas.

También existen similitudes entre los casos de fracaso. En la mayor parte de los casos se presenta una o más de las siguientes condiciones:

• Altos niveles de corrupción en las instituciones gubernamentales.
• Gobiernos autocráticos o democracias débiles.
• Conflictos armados internos o internacionales ligados a la propiedad de los bienes explotados, a diferencias étnicas, culturales o religiosas, o al control del aparato estatal.
• Historial de explotación agresiva de los recursos naturales del país por parte del país colonizador.

Pasos para construir un país minero exitoso

La minería es una parte sustancial de la economía latinoamericana. Es por ello que resulta crucial comprender las causas y los efectos de la maldición, y capitalizar los aprendizajes de aquellos países que han sufrido sus consecuencias. Es absolutamente imperativo generar las condiciones que permitan, considerar y valorar todos los beneficios y consecuencias directas e indirectas que la actividad minera producirá, establecer una agenda de trabajo compartido e impulsarla sin descuidar su socialización al público general. En Sudamérica, países como Chile y Perú ya han empezado a recorrer ese camino.

Algunas de las principales condiciones se detallan a continuación:

• Participación de la sociedad en la toma de decisiones sobre concesión.
• Exploración e infraestructura para proyectos extractivos.
• Agregación de valor a los bienes mineros; desarrollo e industrialización de la economía en torno a los recursos naturales; desarrollo de los mercados internos.
• Valoración de los servicios ambientales.
• Ordenamiento territorial que favorezca la gobernanza.
• Marco legal claro diseñado para garantizar los derechos de los contratos.
• Empoderamiento de las comunidades que se ven afectadas por la minería.
• Calificación de la gestión de recursos públicos originados de los royalties.
• Transparencia y acceso a información.
• Innovación orientada a mejorar la eficiencia productiva de los procesos extractivos.
• Orientación a la reducción del impacto minero
• Innovación en los modelos de negocio.

Volker Frank, de la fundación Futuro Latinoamericano, nos ofrece las claves que han permitido construir un proceso de dialogo minero en el Ecuador. Esta mesa de dialogo trabaja para construir los espacios comunes entre todos los interesados para que a partir de allí se genere el modelo específico para el caso ecuatoriano. A continuación, se presentan los principales aprendizajes y desafíos detectados:

• Pensar a la minera tanto en términos de resultados como de proceso.
• Mapear los actores, intereses y riesgos intrínsecos al proceso.
• Aceptar y legitimar la representación de todos los sectores que se sientan afectados directa o indirectamente por la minería.
• Actuar proactivamente para desactivar riesgos que puedan escalar a crisis o a conflictos.
• Anteponer como valor principal y meta primaria a la Paz.
• Generar, colectar y sistematizar toda la información posible para favorecer el análisis.
• Establecer y fortalecer las estructuras de gobernabilidad del grupo para asegurar que el dialogo fluya con reglas claras.
• Establecer diálogos institucionales sistemáticos.

Resulta necesario recalcar que no existe (ni se pretende encontrar) un modelo prefecto de proyecto de país minero en la región (ni tampoco en el mundo). La complejidad de las situaciones que implica el uso compartido y en condiciones de competencia del recurso suelo por varios actores con agendas contrapuestas resulta imposible de desentrañar. Sin embargo, esto no debe ser un impedimento para construir un proceso de construcción colectiva que permita encontrar la solución óptima en cada caso.

Minería y Dignidad

Por último se debe tener en cuenta que toda actividad humana debe estar dirigida -o por lo menos alineada- a la generación o protección de la dignidad de las personas. No puede haber desarrollo económico a costa de las libertades, los derechos o la dignidad de las personas. No puede haber empresas exitosas en sociedades fracasadas. La actividad minera no solo debe generar riqueza y asegurar que su impacto ambiental y social sea mínimo. Debe también responsabilizarse por los daños que genera y hacerse cargo de los efectos y externalidades que produce, sobre todo sobre aquellas personas y grupos que se encuentran en una situación de mayor vulnerabilidad. Solo así la minería pasará de ser una maldición para convertirse en una fuente de bienestar para el conjunto de la comunidad.

Fuentes

• De la maldición a la bendición de la minería: sobre el rol de los recursos naturales en el desarrollo, Edgar Bejarano Barrera et al, 2014, Universidad Nacional de Colombia, con el apoyo de la Fundación Avina.
• Índice de Progreso Social – 2104
• Base de datos del Banco Mundial
• Percepción de la Corrupción – 2013 – Transparencia Internacional
• Índice de Paz Mundial – 2013
• Dialogo minero en Ecuador – Volker Frank
• Chile: ¿País minero? – Sara Larrain
• Marco de las Naciones Unidas sobre Empresas y Derechos Humanos – CIDSE